Boekbespreking ‘De Lean Overheid’

Het boek De Lean Overheid van Erik Ottens beschrijft in romanvorm de indrukwekkende Lean-reis, die de gemeente Breda tot nu toe maakte. Veel andere gemeentes voeren met Lean slechts lokale verbeterprojecten uit. De gemeente Breda is echter veel ambitieuzer! Hun doel: het afdelingsoverschrijdend verbeteren van ‘waardestromen’. Dit in dienst van hun klanten: burgers en bedrijven.

Een terugval, die zich aan het eind van het boek al aankondigt, blijft echter niet uit. Lean verbeterprojecten zijn er nog wel in Breda, maar van een overkoepelende aansturing is geen sprake meer. De vraag rijst, hoe dat kán. Als iets succesvol is, dan stop je daar toch niet mee? In dit artikel bespreek ik niet alleen het boek, maar probeer ik ook die vraag te beantwoorden! Onderaan kan iedereen meedenken. Hoe komt het Lean turfschip van Breda weer vlot?   

Recent publiceerde ik een artikel over Lean in de gemeente Rotterdam.

Eén van de reacties op dat artikel was, dat de gemeente Breda al veel langer bezig is met Lean, namelijk al vanaf circa 2009. Om meer inzicht te krijgen in de woelige Lean-reis van Breda, met inmiddels vele ups en downs, las ik het boek De Lean Overheid van Erik Ottens.

Ottens was tot 2019 Lean projectleider, met de graad van Master Black Belt, bij de gemeente Breda. Ook nu werkt hij er nog, maar in een andere functie, waarin Lean minder centraal staat.  

in het begin van De Lean Overheid lopen de - geanonimiseerde - hoofdpersonen bijna zonder uitzondering óver van enthousiasme voor Lean.

Verdwenen verbeterborden
Dit deed mij een beetje onnatuurlijk aan: een gemeente Lean maken is namelijk niet gemakkelijk!

Enkel bij de start is de Lean-reis echter enkel nog een crescendo-verhaal. In het vlotlezende boek, in romanvorm opgezet, is er meer dan voldoende ruimte voor allerhande tegenslagen en weerstand.

Zo zijn er plotsklaps verdwenen verbeterborden, en worden sommige weekstarts na een tijd nauwelijks nog bezocht. En er zijn mensen die na het startproject bij hun Lean-opleiding prioriteit geven aan andere zaken.

Verstorende invloed
Het boek De Lean Overheid maakt ook duidelijk waarom gemeentes zo worstelen met procesverbetering, veel méér dan andere (commerciële) dienstverlenende organisaties.

Dit komt doordat er in gemeentes meerdere kapiteins zijn op het schip. De topambtenaren staan aan het roer, maar daarnaast ook de gemeenteraad. En daar weer achter beïnvloeden ook de overheid en de Tweede Kamer de koers, vaak met ad-hoc wetgeving.

Procesanalyse. Lokaal boeken gemeentes (zoals in dit geval Rotterdam) hiermee veel succes, maar de stap naar afdelingsoverschrijdend verbeteren is lastig. De Gemeente Breda probeerde dat wel. Eén van de bottlenecks: veel kapiteins op één schip

Een soortgelijke brei aan besturingslagen veroorzaakte mijn inziens de toeslagenaffaire. Alarmerende berichten vanaf de werkvloer van de belastingdienst bereikten niet of slechts vervormd het beslissingsniveau. Lean-experts zouden zeggen: het Jidoka-systeem, waarbij mensen bij (dreigende) kwaliteitsproblemen de productie mogen stoppen, faalde! 

Na dit uitstapje snel terug naar de gemeente Breda. Het boek illustreert treffend de sterk verstorende invloed van wisselende politieke opdrachten, nieuwe wetgeving, en daaraan gekoppeld frequente organisatieveranderingen. Verder valt op dat een groot aantal managers komen en weer vertrekken. Een andere bijzonderheid is, dat een gemeente niet enkel diensten levert, maar ook handhaaft. Denk daarbij aan bekeuringen. Dan is het soms lastig aan te wijzen wie de klant is, en dat is essentieel bij Lean.

Hoewel De Lean Overheid eind 2021 uitkwam, beschrijft het boek de ervaringen in de gemeente Breda tussen pakweg 2009 en 2019. Zoals gezegd leest het boek vlot, mits je voldoende basiskennis op het gebied van Lean hebt. Daarnaast is het gemeentelijke jargon erg wennen voor wie dat geen dagelijkse kost is!

Pilot
De eerste fase van de Lean-reis van Breda bestaat uit een pilot, waarbij middels value stream mapping één proces op één afdeling wordt verbeterd.

Dit gebeurt op de bekende manier: verspillingen wegnemen, en activiteiten beter op elkaar afstemmen. Voor insiders: het te verbeteren proces betreft het verstrekken van bouwvergunningen. De pilot is een eclatant succes. Bij aanvang wordt 39% van de vergunningen vertrekt binnen acht weken, later is dat 92%.

Waardestromen
In de tweede fase van de reis verbreedt de aanpak zich. In het sociaal domein wordt nu geprobeerd processen ook afdelingsoverschrijdend te verbeteren, vanaf een verzoek van een klant, tot levering van de gevraagde dienst. Klantwaarde wordt zo leidend, is het idee.

Hiertoe worden de eerste stappen gezet richting het definiëren van diensten voor afgebakende klantgroepen. Daarna worden er bijbehorende waardestromen in kaart gebracht, voortaan te beheren door waardestroom managers.

In deze verbredende fase is het intrigerend dat mensen, die een bijdrage aan dezelfde waardestroom leveren vanuit verschillende afdelingen, elkaar nu vaak voor het eerst leren kennen! 

Focus
In de derde fase van de Lean-reis wordt geprobeerd om focus aan te brengen: voor welke klantgroepen en voor welke aspecten heeft procesverbetering prioriteit. In Lean-terminologie heet dit strategy deployment, het afstemmen van doelen over meerdere lagen in de organisatie.

Er is zelfs sprake van iets dat lijkt op een eerste obeya-ruimte, waarin een missie op prestatieborden wordt vertaald naar doelen voor de lange en korte termijn. Hierbij wordt in Breda aangesloten bij het politiek-gedreven programma Top Dienstverlening.  

Vallen en opstaan
Hoe breder en meer gefocust het programma wordt, des te groter de weerstand en de problemen.

Lean blijkt vallen en weer opstaan. Dat beeld is overigens zeer herkenbaar. Niet enkel voor gemeentes, maar ook in het algemeen.

Ottens trekt de vergelijking met de frequente bezettingen en ontzettingen van de vesting Breda in de Tachtigjarige Oorlog.

Toch is hier iets bijzonders aan de hand. Aan de gemeentewerkers en de betrokken Lean adviseurs is dat waarschijnlijk niet te wijten, want het is bijna standaard (dus ook elders) dat Lean invoeren in een gemeente enorm lastig is.

In de honderden Lean-implementaties in ándere sectoren die ik zelf heb gezien, zie je ook vaak eerst groot enthousiasme met lokale verbeterborden, en daarna een soort verbetermoeheid. Daarna volgt dan echter vaak herstel. Dit nadat het waarom is verduidelijkt, door alle verbeterinitiatieven te koppelen aan de missie (het bestaansrecht) van de organisatie.

De spreuk in de raadszaal - De heijlige Eendragt is het Sout - past uitstekend bij de kern van Lean: iedereen verbetert ééndrachtig mee. Dat doel raakte echter uit zicht!

Heijlige Eendragt
Bij de gemeente Breda (en dus ook in veel andere gemeentes) blijft dat herstel inzake Lean echter vooralsnog uit. Om even aan te sluiten op de metafoor van de vestingstad: hoe groter het leger procesverbeteraars en hoe meer briefing, hoe vager en moeizamer het allemaal wordt.

Het ultieme doel van Lean is eendrachtelijk samenwerken. In de raadszaal van Breda hangt een zeer toepasselijke spreuk: De heijlige Eendragt is het Sout, dat Huijs en Stad in Wesen houd. Dat doel raakt echter langzaam maar zeker uit zicht!

Het is geen vallen en opstaan met Lean in Breda, maar meer een heel traag onderuitglijden!

Op dit moment is Lean er een flink stuk teruggevallen: lokaal worden er nog trainingen gevolgd en verbeterd met Lean, maar afdelingsovershrijdend is de aanpak niet meer.

Reactie vanuit Lean Gemeente Rotterdam
Charly Dominicus, strategisch (Lean) procesmanager in de Gemeente Rotterdam: ‘Ik lees en hoor graag ervaringen van andere organisaties. Elke keer hoop je het antwoord der antwoorden te gaan vinden: dé manier, dé aanpak, hét stappenplan van A tot Z. Ik kijk met veel respect naar de aanpak van de gemeente Breda: zoveel aandacht besteed aan allerlei componenten. Ik zie de dip niet als falen, maar als een succes. De klanten zoals inwoners, bedrijven en bezoekers van de gemeente Breda zijn tevredener dan voorheen. Daar ben ik van overtuigd. Er is niet één (kern)oorzaak waarom er een terugval is. De kracht zit hem erin om nu weer op te staan. Eén individu kan het vuurtje, dat zeker niet is uitgedoofd, weer opstoken. Mouwen opstropen dus, en met de borst vooruit verder ploeteren. Ook Ik heb, vanuit mijn rol bij gemeente Rotterdam, in de afgelopen jaren moeten leren omgaan met eigen teleurstellingen: waarom lukt het ons maar niet om… En daarna volgen er dan weer een hele hoop dromen. Ik leer nu elke dag te zien wat wél is gelukt.
Gemeente Breda, dank voor het delen van jullie ervaringen hier, en Jaap van Ede, dank voor je analyse. Het heeft mij weer inspiratie gegeven om nieuwe dingen te proberen. Ons artikel over Lean in de gemeente Rotterdam heeft ons in contact gebracht met enkele andere gemeentes. Zo houden we elkaars vuurtje brandend!’

Verslapping
Een nieuw organisatie-ontwikkelingsprogramma heeft in Breda nu meer prioriteit. De inhoud van dat nieuwe programma ken ik niet, dus geen waardeoordeel hierover. Wél is het weer zo’n verstoring van de Lean-reis. Funest, zoals ik eerder al aangaf.

Een andere belangrijke oorzaak van de verslapping van Lean is het ontbreken van een directeur, die als ‘sponsor’ het programma aanjaagt. Ook is er geen bijpassend Lean-team meer, dat voortgaande verbetering faciliteert.

Toch kan dit alles nooit de enige oorzaak zijn van de stagnatie van Lean! Neem een autobouwer zoals Scania, die productielijnen heeft ontwikkeld van grondstof tot eindproducten, met minimale tussenvoorraden, en met vraag gestuurde productie. Dus een bedrijf met complete focus op maximale waardecreatie en minimale verspilling, in een gesmeerd op elkaar afgestemde productieketen. Dat werkt in de regel zó goed, dat een nieuwe directeur dat systeem niet kan doen wankelen. En dat zal zo’n directeur ook zeker niet doen, want het is zonneklaar een succes. Lean zit in de genen van zo’n autofabrikant, zo wordt dit genoemd..

Niet zo’n succes
De enige conclusie is dan, dat Lean in Breda nog niet zo’n succes was! De laatste hoofdstukken van het boek voorspellen dat eigenlijk ook al.

Hoe kán dat, vraag ik me vervolgens af. Lean werd er namelijk op een zeer gedegen manier geïntroduceerd. De belangrijkste principes zitten er zeker in, zoals:

• Streven naar flow
• Creatie van afdelingsoverschrijdende waardestromen per klantgroep
• Maximale klantwaarde per waardestroom als doel
• Afwijkingen in waardestromen aan het licht brengen als verbeteroptie, door verlaging onder handen werk
• Continu leren en verbeteren
• Focus op beter samenwerken
• Hypothesevorming en testen
• Deployment: niet lukraak maar gericht verbeteren, aansluitend bij de missie van de organisatie

Wij danken onze partners/adverteerders, door hen kunnen wij onafhankelijke artikelen maken!
Ontdek bijvoorbeeld hoe onderstaande partij Lean in de praktijk helpt brengen!

Ergo Design

Ergo Design ondersteunt de maakindustrie bij het ontwerpen en optimaliseren van productiefaciliteiten door
- opstellen van productie masterplannen, simulation-based scheduling. 
- ontwerpen van plant-layouts, lijnen en werkstations.
- optimalisatie logistiek, efficiency en ergonomie, faciliteren 'Lean-implementatie' 
Wij vergroten uw succes in termen van leverbetrouwbaarheid, kwaliteit en kosten. Toonaangevende (software) tools, zoals Delmia Process Engineer®, Factory Cad® (layout planning), Tecnomatix Plant Simulation® en 3D laserscanning worden ingezet. Opdrachtgevers zijn voornamelijk grote industriële bedrijven zoals Aldipress, Auping, DAF, Nefit, Philips, Remeha, Scania, Shell.

> Naar website

> Toon andere adviseurs categorie Lean

Gunfactor
Toch vallen mij twee dingen op.

Ten eerste: Lean-programma’s staan of vallen bij de participatie van iedereen op de werkvloer. Er is een soort gunfactor nodig, je mensen moeten het willen, Lean. Bijvoorbeeld omdat het hun werkplezier vergroot!  

Je kunt het ook anders formuleren: niet alleen de productie moet vraag gestuurd zijn, maar ook de procesverbetering. Medewerkers moeten daartoe frequent, op een respectvolle manier, worden geraadpleegd als ervaringsdeskundige. Daarnaast moeten zij bij voorkeur zélf verbeteren, en daarbij ook zelf ondersteuning vragen als dat nodig is.

Een Lean-bedrijf is natuurlijk geen democratie, en verbetering is ook niet vrijblijvend. Het onderdeel deployment maakt duidelijk welke verbeteringen prioriteit hebben. Het hoe wordt echter in nauwe samenwerking met de werkvloer ingevuld.

Respect for people
Medewerkers halen intrinsieke motivatie uit hun trots op de producten (of diensten) die het bedrijf levert, en kun (vakkundige) bijdrage daaraan. Dit aspect ontbreekt in het Lean-programma van Breda, lijkt mij. Deze indruk wordt versterkt doordat alle personages in het boek hoofden en managers zijn.

De stem van de mensen die op de werkvloer (Gemba) concreet waarde creëren voor de klanten, lijkt niet te worden gehoord. In Toyota-terminologie: het aspect respect for people, waarmee respect voor vakkennis en individuele verbeterkracht wordt bedoeld, ontbreekt.   

Respect voor mensen, en met name hun vakprofessionaliteit en probleemoplossende vaardigheden, speelt een belangrijke rol binnen Lean (bron/© Lexus)

Technisch
En er vielen mij nog ándere dingen op. Ten eerste is het Lean-programma in Breda nogal topdown, met Lean Six Sigma achtige verbeterprojecten geleid door procesverbeter-experts (Belts).

Daarnaast lijkt de aanpak me erg ‘blauw’, oftewel technisch en cijfermatig. Zonder blikken of blozen wordt er bijvoorbeeld verwezen naar productielijnen met op elkaar afgestemde productieschakels met ‘takttijden’.

Voor wie Lean niet kent: dit komt neer op een veredelde lopende band: steeds één tussenproduct behandelen, en dit daarna op het ritme van de takt doorschuiven. Op die manier is de doorlooptijd het kortst. Deze manier van productie sluit goed aan bij de vervaardiging van (varianten van) standaardproducten in de maakindustrie.

De aansluiting bij de dienstverleningstrajecten in een gemeente is echter veel minder goed. Zeker, ook in dat geval zijn er productiestappen of liever bewerkingen van dossiers, die je zo goed mogelijk op elkaar wilt laten aansluiten. Ook wil je afwijkingen in de doorstroom aan het licht brengen als verbeteroptie. Alle eerdergenoemde Lean principes blijven dus geldig. Je moet de invulling van die principes echter aanpassen naar het type organisatie. Dat aspect komt in Breda nog te weinig van te grond, vind ik.

Projectmatig
Er zullen vast wel dienstverleningstrajecten zijn, waarin een groot deel van de aanvragen zo standaard is, dat je daar een soort ‘takt productiestraten’ voor kunt inrichten. Bijvoorbeeld vergunningsverleningstrajecten waar niets bijzonders bij speelt. Wellicht wel een beetje saai als je daar dan een soort productiestraat voor opzet. Het werk is zo echter wel snel klaar, zodat je wellicht niet meer dan een halve dag in zo’n productiestraatje hoeft te werken. Zo houd je tijd over voor leuker en complexer werk.

In veel andere gevallen is het werk in een gemeente veel meer projectmatig. Het is dan onmogelijk om elke stap ongeveer even lang te laten duren, al was het alleen maar om de mogelijkheid te hebben tot ruggespraak met de klant c.q. de aanvrager. Het is ook maar de vraag of het wel past bij gemeenteambtenaren, ‘in takt’ werken. Je krijgt daarbij al gauw het gevoel van een drill.

Andere methoden
Er zijn bij projectmatig werk andere methoden waarmee je beter flow kunt realiseren. Daarbij houd je als individuele medewerker in een procesketen veel meer flexibiliteit, zowel qua verwerkingstijd als qua taakinhoud.

Ik denk dan aan een methode zoals Quick Response Manufacturing (QRM). Je formeert dan multidisciplinaire werkcellen die – als een soort mini-fabriek – zelfstandig een groep soortgelijke taken (diensten in dit geval) afhandelen, met een team van mensen.

Buffertijd
De Theory of Constraints biedt een andere oplossing. Aan elke aanvraag van een klant wordt dan een doorlooptijd plus een extra buffertijd toegewezen. Opgeteld is dat de tijd waarbinnen de betreffende dienst moet zijn verleend.

Op die manier kan van het bijpassende dossier op elke plek in de procesketen bekend zijn, hoeveel prioriteit dit heeft. Elke medewerker gaat vervolgens steeds aan de slag met het dossier dat reeds de meeste vertraging opliep, hetgeen te zien is aan de kleinste resterende tijdsbuffer. 

Ook deze benadering lijkt me goed te kunnen werken in een gemeente, mits software bij papieren dossiers bijhoudt waar die zich bevinden.

Bij QRM en bij de TOC is, net zoals bij Lean, reductie van het onderhanden werk cruciaal: er mag slechts een beperkt aantal dossiers tegelijk in behandeling zijn. Anders krijg je opstoppingen, lange doorlooptijden, en veel tijdverlies door bijvoorbeeld zoeken.

Andere boeg
In het boek wordt een Lean-reis vergeleken met varen over de Waddenzee, waarbij je soms vastloopt en het dan over een andere boeg moet gooien. Al was het alleen maar, omdat de vaargeulen (de politieke opdrachten) zich regelmatig wijzigen!

Als je de procesverbetering meer vraag gestuurd maakt, én je laat het al te rigide streven naar flow los, dan denk ik dat het Bredase Lean-turfschip prima weer vlot kan worden getrokken. Je behoudt daarbij alles wat reeds werd geleerd, en voegt nieuwe zaken toe. Wellicht moet je het programma dan niet Lean meer noemen, maar Flow, letterlijk en figuurlijk efficiënt en prettig werken.

> Mee eens of niet? Andere suggesties? Geef hieronder je reactie!