Login                    Nieuwsbrief  |   Agenda   |   Vacatures   |   Forum   |   Advies   |   Adverteer   |   Zoek
Toeslagenaffaire
Bron: Procesverbeteren.nl
Lead & Change: Veranderen en leiden
Zo hadden we het niet bedoeld (deel voorkaft) Recensie ‘Zo hadden we het niet bedoeld’ én reflectie Toeslagenaffaire
Belastingdienst gebaat bij (Lean) probleemoplossing
Door Dr Ir Jaap van Ede, hoofdredacteur procesverbeteren.nl, 06-02-2021


Wat moet er anders bij en rondom de belastingdienst? In zijn boek ‘Zo hadden we het niet bedoeld’ brengt Jesse Frederik de gebeurtenissen in kaart, leidend tot de ‘toeslagenaffaire’. De veelal goedwillende politici en belastinginspecteurs waren niet het probleem, maar het systeem, concludeert hij.

Die boodschap is plausibel en verfrissend, en sluit aan bij ervaringen met probleemoplossing in het bedrijfsleven. Wel lijkt Frederik zich soms in bochten te wringen om de goede wil van álle betrokkenen in álle situaties aan te tonen. Dat hoeft helemaal niet, want een systeem kan óók aanzetten tot verkeerd gedrag!

Daarnaast ben ik het met de voorgestelde tegenmaatregelen maar ten dele eens. Minder complexiteit ja, maar soepelere regels en wetgeving nee. Je wilt immers niet dat jouw toeslagaanvraag op een onvoorspelbare manier wordt behandeld.

In mijn ogen is het niet een te bedrijfsmatige aansturing, die de toeslagenaffaire veroorzaakte. Integendeel: had de belastingdienst, inclusief alle betrokken bewindspersonen, ministeries en de Tweede Kamer, maar gefunctioneerd als een Lean bedrijf. Een bedrijf dat de klant centraal stelt, en dat problemen omarmt en vervolgens systematisch analyseert en oplost! Dus geen jump-to-conclusions, maar eerst het probleem definiëren, analyseren, en daarna gepaste maar zo eenvoudig mogelijke tegenmaatregelen bedenken. En tenslotte monitoren of die maatregelen goed uitwerken. Hiertoe moet onder meer de (mening van de) werkvloer zichtbaarder worden.

In zijn boek Zo hadden we het niet bedoeld brengt onderzoeksjournalist Jesse Frederik de keten van oorzaken en gevolgen in kaart, leidend tot de toeslagenaffaire, en culminerend in de val van kabinet Rutte III. Negen februari komt zijn boek uit, maar ik mocht het alvast lezen.

Mogelijk kloppen niet alle feiten in het boek (zie verderop), en dan verdient dat correctie. Dan nog vind ik het boek echter een aanrader voor managers in maatschappelijke organisaties, voor mensen die te maken hebben met belastingwetgeving, en voor politici. Dit vanwege de bijzondere invalshoek: het blootleggen van het effect van een verkeerd systeem.

Tragedie
We leven in een wereld die steeds meer zwart-wit denkt, en waarin één uit zijn verband getrokken citaat of videofragment al snel leidt tot een onwrikbare mening over iets.

En waarin iemand al gauw uitgemaakt wordt voor onbekwaam. En dan druk ik het nog netjes uit.

Jesse FrederikOm eerlijk te zijn, heb ik ook weleens gedacht: wat staat die staatsecretaris daar te schutteren. Als je Frederiks boek leest ga je daar al snel anders over denken. Je ziet nog steeds dat er heel veel fout gaat, maar je krijgt óók een soort van respect voor de betrokkenen. Vaak proberen zij het goed te doen, maar krijgen geen grip op het grote geheel, en worden zo onbedoeld hoofdrolspelers in een tragedie.

Commotie
Reeds vóór de publicatie ontstond er veel commotie onder journalisten over vermeend verkeerd weergegeven feiten. Het lijkt me waarschijnlijk dat iedereen (deels) gelijk heeft, zie het kader Ophef over feitelijke juistheid.

Om het systeem als dader aan te wijzen, wat Frederik beoogt, hoef je niet alle handelingen van individuen vrij te pleiten. Soms lijkt hij dit iets te veel te willen doen. Een systeem (zoals een verkeerde bedrijfscultuur of verkeerde prestatie-indicatoren) kan ook aanzetten tot verkeerde beslissingen en verkeerd gedrag! Of tot het niet willen meewerken aan procesverbetering, door volledig openheid van zaken te geven. Dit soort aspecten blijven in het boek onderbelicht.

Over hoe waarheidsgetrouw het boek is kan ik geen uitspraken doen, want ik ben geen specialist in het toeslagendossier. Waarom ik, als vakjournalist bedrijfsprocesverbetering, Frederiks boek dan toch bespreek? Vanwege de spiegel die hij ons voorhoudt. Ook bij problemen in bedrijven zijn het meestal geen individuen, die schuldig zijn aan fouten. Het ligt veelal aan de manier van werken en/of de cultuur.

Het lijkt plausibel dat dit ook voor de belastingdienst geldt. Daar is de kans dat het systeem faalt bovendien nog veel groter, omdat het management er is losgezongen van de organisatie. Het is immers de (wispelturige) politiek, die vaststelt welke wetten de belastingdienst moet hanteren, en waar deze dienst het accent op moet leggen.  

Tragedie
Het waarom is bij de toeslagenaffaire veel belangrijker dan het wie, en dáár gaat Frederik naar op zoek. Zijn boek leest als een soort detective, maar is geen whodunnit. Je aanschouwt een soort cluedospel waarbij er duizenden slachtoffers zijn, maar waarbij er niet één dader is, maar iederéén. En waarbij elke betrokkene uiteindelijk roept ‘maar zó had ik het niet bedoeld!’

Er blijkt sprake van een intrigerend samenspel tussen de politiek, de belastingdienst, de rechtspraak, de pers en zelfs wijzelf, wat schier onvermijdelijke gevolgen had. Dat systeem moet op de schop, stelt Frederik. Anders zal de tragedie zich herhalen, met nieuwe hoofdrolspelers.

Frederik stipt daarbij terecht nóg iets aan: de meeste mensen in het treurspel deugen: de belastingambtenaren, de politici, én de mensen die toeslagen aanvroegen. Dat is extra reden om te zoeken naar systeemfouten. Saai, want dan zijn er geen schuldigen die moeten worden gestraft. Toch is dit de voor journalisten en Kamerleden ongemakkelijke waarheid: de belastingdienst is ook een afspiegeling van onszelf.

voorkaft Zo hadden we het niet bedoeld Titel: Zo hadden we het niet bedoeld
Subtitel: De tragedie achter de toeslagenaffaire

Auteur: onderzoeksjournalist Jesse Frederik
Overige informatie: Uitgeverij: journalistiek platform De Correspondent, circa 350 pagina’s, 9 februari 2020. Wij kregen de mogelijkheid om het boek al eerder te lezen.

Plussen en minnen:
+
  Frederik brengt de keten van oorzaken en gevolgen in kaart, die leidde tot de toeslagenaffaire. Niet om schuldigen op te sporen, maar om vast te stellen waarom bepaalde handelingen plaatsvonden. Dit levert een nieuw inzicht op: het is het systeem dat faalt.
+  Het boek leest vlot als een soort heel lange column, en is spannend als een soort detective waarbij uiteindelijk iederéén medeschuldig blijkt aan een tragedie.
+  Mooie inkijk in het politieke leven

o  (Onderzoeks)journalisten wordt in het boek veel macht toebedeeld. Het aan het licht brengen van misstanden mag niet gepaard gaan met overdrijving of het onoverdacht oproepen tot instant maatregelen, daarin heeft Frederik gelijk. Journalisten zijn echter niet verantwoordelijk voor een verkeerde oplossing van een misstand, zoals na de bulgarenfraude gebeurde. Frederik suggereert van wel.  

  Frederik lijkt zich soms in bochten te wringen om de goede wil van álle betrokkenen in álle situaties aan te tonen. Een systeem (zoals een verkeerde bedrijfscultuur, foute prestatie-indicatoren of het loslaten van ondoorzichtige algoritmen op big data) kan mensen echter ook aanzetten tot verkeerde beslissingen en verkeerd gedrag. En tot het niet in alle openheid willen meewerken aan procesverbetering, denk aan de zwartgelakte dossiers en memo's. Dit soort zaken blijven onderbelicht.
-   De voorgestelde oplossingsrichting -  regels moeten soepeler bij de belastingdienst en ze moeten meer maatwerk afleveren - is te simpel. De kosten worden dan extreem hoog, en de objectiviteit komt onder druk te staan.

Bestellen:
Onder meer voor 22,50 euro (paperback) bij De Correspondent. Ook mogelijk: lezen of luisteren op website De Correspondent, of via serie nieuwsbrieven. En er komt een e-book en een audio-book.


Toeslagenstelsel
Het eerste bedrijf uit de toeslagentragedie speelt in 2005. Op dat moment wordt het toeslagenstelsel ingevoerd. De belastingdienst krijgt zo ook een uitkeringstaak, feitelijk een contradictio in terminis.

Het toeslagenstelsel is vanaf het begin onnodig complex. Sommige zzp-ers krijgen bijvoorbeeld gelijktijdig zorgtoeslag én moeten inkomensafhankelijke zorgpremie afdragen, viel mijzelf destijds al op. Dit betekent rondpompen van geld. Dit vergroot het risico op fouten en daardoor ook op fraude.

Circa duizend toeslag-ambtenaren moeten miljoenen toeslagaanvragen gaan beoordelen, en dat kan enkel met checklists aan de lopende band. Hierdoor gaat het accent liggen op een efficiënte en bedrijfsmatige uitvoering, en verdwijnt de mens uit beeld, benadrukt Frederik.

Gratis kinderopvang
Tweede bedrijf. Al snel ontstaan bij de kinderopvangtoeslag de eerste problemen. Sommige ouders laten de grootouders oppassen, en verdelen vervolgens het geld. Zo kun je ‘gratis kinderopvang’ krijgen, heet het al snel in de pers! Ontsteltenis in de Tweede Kamer. Dit moet anders, nú.

De belastingdienst reageert met een steeds strengere uitleg van de regels. Het ‘alles-of-niets’-principe wordt leidend: één klein foutje en je moet álle toeslag terugbetalen en je krijgt niets meer. Dit vormt de basis voor wat nu de (kinderopvang)toeslagenaffaire heet.

Mensen die onopzettelijk fouten maken, of waarbij het gaat om fraude door derden, krijgen bovendien steeds gemakkelijker het label “opzet/grove schuld”. In een extreem geval leidt het niet betalen van een eigen bijdrage van 190 euro, tot een aanmaning van 18.000 euro.

De Tweede Kamer blijft echter de nadruk leggen op de bestrijding van fraude. De publieke verontwaardiging daarover is namelijk lange tijd veel groter dan over mensen die te weinig toeslagen ontvangen.

Lange tijd ligt het accent op fraude-bestrijdingLange tijd ligt het accent op fraude-bestrijding. Daarmee is op zich niets mis, maar er wordt gekozen voor een verkeerde oplossing: terugvordering en inhouding van álle toeslag bij kleine foutjes, zélfs bij (vermeende) fraude door tussenpersonen.


Bulgarenfraude

Derde bedrijf: de ‘bulgarenfraude’ in 2013. Bulgaarse ‘katvangers’ krijgen op basis van valse huurcontracten en gefingeerde arbeidsovereenkomsten een BSN-nummer, waarmee vervolgens huur- en zorgtoeslag wordt aangevraagd. Na het zien van een Brandpunt-uitzending met Bulgaren, wapperend met oranje ING-bankpassen, klinkt al snel: ‘Ik wil ook wel in een hangmat liggen op de Bahama’s!’.

De term ‘bulgarenfraude’ is stigmatiserend, want ongetwijfeld deugen óók de meeste Bulgaren. Deze stigmatisering leidt er bovendien toe dat mensen met een andere nationaliteit vaker worden gecontroleerd. Dit mag niet, want het is etnisch profileren. Hierdoor heeft de belastingdienst later op zijn minst de schijn tegen als wordt gesuggereerd dat zij ook Nederlanders met een migratie-achtergrond (en dus een tweede nationaliteit) extra onder de loep neemt. Feit is in elk geval dat de belastingdienst lange tijd onterecht inzicht heeft in dubbele nationaliteiten.

Terug naar die bulgarenfraude. Na openbaring daarvan is het de publieke opinie dat het bij de belastingdienst een stelletje sukkels zijn. Niemand stelt echter de vraag hoe groot het probleem is, benadrukt Frederik. Volgens hem gaat het tussen 2007 en 2013 om 3,8 miljoen ten onrechte uitgekeerd geld op 68 miljard aan toeslagen, 0.006% dus. Niemand stelt ook de vraag of het niet de complexiteit van de toeslagenwet is, en daarmee het systeem, dat het fraudeprobleem veroorzaakt!

Fraude opsporingsteam
Vierde bedrijf: Vrijwel de hele Tweede Kamer stemt in met een wet om 25 miljoen te investeren in een fraude-opsporingsteam, dat zichzelf moet gaan terugverdienen. Er is zelfs een business-case voor! Staatssecretaris Weekers moet twee-maandelijks de voortgang gaan rapporteren. ‘De goeden zullen nu onder de kwaden gaan leiden’, voorspelt Weekers. Achteraf gezien één van de meest dramatische scenes! Ook Jesse Klaver merkt op dat ‘de slinger nu niet moet gaan doorslaan naar de andere kant’. Klaver onderzocht echter niet wat er dan precies fout zou kunnen gaan, en stelde dus ook geen wetswijziging voor. 

Hij was niet de enige, zo bljkt uit het boek. Niemand wilde éérst een onderzoek naar de bronoorzaak van de bulgarenfraude, om daarna te bekijken hoe die kon worden opgelost zonder schade voor goedwillende toeslagaanvragers. Bij een brononderzoek analyseer je eerst de huidige situatie, bedenk je daarna de hypothetisch beste oplossing, en je controleert vervolgens of die werkt. Dit is de manier waarop (Lean) bedrijven problemen oplossen, hier kom ik straks op terug.

‘Transparanter kunnen we het maken’ (blog)
De vele bestuurslagen - als uitvoerder de Belastingdienst, daarboven de ministeries, en daar weer boven de bewindspersonen en de Tweede Kamer - maken probleemoplossing bij de Belastingdienst ingewikkeld. De werkvloer moet zichtbaarder worden, én er moet een systeem komen voor probleemsignalering en -oplossing. Het motto voor de belastingdienst Toeslagen zou mijns inziens moeten worden: ‘transparanter kunnen we het maken’!

Medewerkers moeten problemen (bijvoorbeeld gerapporteerd door ons als burgers c.q. klanten) veel gemakkelijker bespreekbaar kunnen maken. Sterker nog, ze zouden, zoals bij Lean management gebruikelijk is, de ‘productie’ (bijvoorbeeld van aanmaningen) zelfs moeten kunnen stilleggen als ze voelen dat het niet goed gaat.

> lees verder


Geen sukkels maar criminelen

Het fraude-opsporingsteam ging actief op zoek naar mensen die te veel toeslagen aanvroegen, en vorderde bij kleine ongerechtigheden ál hun toeslaggeld terug. Toen dit breed bekend werd waren de managers bij de belastingdienst geen sukkels meer. Nu waren dit in de beeldvorming criminelen, die er van zouden smullen om onschuldige burgers geld af te pakken!

Een term zoals ‘afpakdag’ voedde dit idee. Die beeldvorming klopt volgens Frederik echter niet. De term ‘afpakdag’ blijkt binnen de belastingdienst enkel te zijn gebruikt bij het aanpakken van een evident frauduleuze tussenpersoon.

Herhaaldelijk klinkt in de Tweede Kamer dat de belastingdienst zich niet aan de wet houdt. Uit het boek van Frederik rijst echter een genuanceerder beeld op: de belastingdienst hield zich meestal juist wél aan (verkeerde) wetten, én zij deden dit veel te precies. Daarom verloren de meeste gedupeerde ouders ook hun rechtszaken.

Formeel ging de belastingdienst volgens Frederik slechts op één punt over de schreef: het ‘preventief’ stopzetten van uitkeringen bij slechts een klein foutje, of bij een link met een gastouderbureau dat mogelijk niet volgens de regels werkt.

Bij het volgens Frederik grootste probleem, het terugvorderen van álle kinderopvangtoeslag na een klein foutje, leek de belastingdienst echter lange tijd het recht aan hun kant te hebben. En ze werden steeds strenger. Een Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) speurde actief naar facilitators, (mogelijk) malafide gastouderbureaus. Ook ouders die daar nietsvermoedend klant van waren kregen vervolgens het label fraudeur. En een terugvordering op de mat, voor geld dat zij soms niet eens zélf ontvingen!

Wij danken onze partners/adverteerders, door hen kunnen wij onafhankelijke artikelen maken!
Willekeurige adverteerder Lead & Change, ontdek hoe zij het gedachtegoed op deze website toepassen:

TWI InstituutTWI Instituut

Het Training Within Industry (TWI) programma is erop gericht leidinggevenden te ondersteunen bij de uitvoering van hun dagelijkse verantwoordelijkheden. De TWI methoden zijn het fundament van Lean Manufacturing en Kaizen strategieën. Leidinggevenden worden getraind om vanuit gezonde werkrelaties een klimaat te scheppen voor standaardisatie, opleiding en verbetering van werkmethoden. Succesvol Lean wordt dan direct zichtbaar op de werkvloer, daar waar het werk plaatsvindt en waarde wordt toegevoegd!

TWI Instituut Nederland BV
is officieel partner in het wereldwijde TWI Institute netwerk en hèt kennisinstituut voor training, certificering en implementatie van TWI.

> Naar website


Onredelijk
Ieder weldenkend mens denkt dan meteen: dat is toch absurd? Toch is het ook een logische aanname dat de gemiddelde belastinginspecteur deugt: welk persoonlijk belang zou zo iemand hebben om onschuldigen aanmaningen te sturen?

Maar hoe kon het dan zó gruwelijk mis gaan? Het lijkt erop dat ze bij de belastingdienst dachten dat het niet anders kon, de wet schreef het immers voor. Ten tweede was er druk uitgeoefend om ‘gratis kinderopvang’ en nieuwe ‘bulgarenfraude’ te voorkómen. Een zo streng mogelijke uitvoering was daardoor bij de belastingdienst gangbaar geworden. Ten derde leken rechtszaken, tot aan de Raad van State (RvS) toe, keer op keer te bewijzen dat het alles-of-niets principe klopte. Last-but-not-least is er iets mis met de cultuur binnen en rondom de belastingdienst, denk aan de ministeries. Dit aspect, dat nauwelijks aan de orde komt in het boek van Frederik, verklaart mijns inziens waarom de belastingdienst lange tijd niet meewerkte aan probleemoplossing.

Draai
Vijfde bedrijf. In 2019 maakt de RvS ineens een draai (beïnvloedt door de publieke opinie?). Volgens hen is nu tóch het evenredigheidsbeginsel van toepassing: een klein vergrijp mag niet onevenredig worden bestraft. Anders gezegd: de RvS volgt ineens de geest en niet meer de letter van de wet: ‘alles-of-niets’ moet niet, en mág zelfs vaak niet!

Als mosterd na de maaltijd werd er in 2019 een ‘algemene hardheidclausule’ toegevoegd aan de algemene wet inkomensafhankelijke regelingen. Dit maakt het voor de afdeling Toeslagen van de belastingdienst nu ook formeel mogelijk om af te wijken van de regels.

voorkaft Zo hadden we het niet bedoeldOphef onder feitelijke juistheid
Reeds vóór publicatie ontstond grote ophef over het boek van Jesse Frederik. Diverse onderzoeksjournalisten zijn het niet eens met sommige passages, waarbij er met name kritiek lijkt te zijn op het weglaten van sommige zaken.

Jesse Frederik heeft lef waar hij het werk van gevestigde onderzoeksjournalisten zoals Pieter Klein (RTL) en Jan Kleinnijenhuis (Trouw) durft te bekritiseren. Aan de andere kant heb ik begrip voor de irritatie die dat oproept. De genoemde journalisten leverden immers een belangrijke bijdrage bij het aan het licht brengen van de toeslagenaffaire. Hun werk was daarmee ook een belangrijke bouwsteen voor het boek van Frederik.

Een ander punt, waar met name columnisten over kunnen vallen, is dat Frederik hun citaten naar de context van het nú verplaatst. Hierdoor ontstaat de suggestie van een oorzakelijk verband tussen de bulgarenfraude, de steeds strengere opstelling van de belastingdienst als reactie daarop, en de toeslagenaffaire. Ik zie dat verband niet. Je kunt als columnist best een pittige column publiceren over de bulgarenfraude, en jaren later schrijven over de belastingdienst, die onterecht toeslagen terugvordert en inhoudt. Het laatste is namelijk niet veroorzaakt door een strengere aanpak van fraude, maar door een verkeerde invulling daarvan.

Aansluitend bij de teneur van Frederiks boek vind ik het een logische aanname dat alle betrokken journalisten, inclusief Jesse zelf, deugen. Dus dat zij feiten zo getrouw mogelijk proberen weer te geven. Kan het dan toch zijn dat daar meningsverschil over ontstaat?

Ja, ik denk dat dit kan. Het aantal spelers in de toeslagenaffaire is zo groot en het dossier zó complex, dat het twijfelachtig is of de complete waarheid ooit boven water komt. En stel dat dit wel gebeurt, dan levert dit een boek op vol met zinnen zoals ‘A, maar ook B, en toch ook een beetje C’. Onleesbaar dus.

Journalisten schrijven geen wetenschappelijke verhandelingen, maar willen een boodschap overbrengen. Als je een verhaal stuk nuanceert en relativeert, blijft er van die boodschap weinig over. In een artikel waarin je als journalist een probleem zoals de toeslagenaffaire blootlegt, zul je je daarom focussen op dat probleem. Je gaat dan niet alvast allerlei mogelijk verzachtende omstandigheden toevoegen, want dan denkt de lezer dat het allemaal slechts een storm is in een glas water. Dát dit zo is mogen overigens ook die lezers zich aantrekken.

Frederik wil met zijn boek een andere boodschap brengen: het systeem is schuldig aan de toeslagenaffaire. Dit houdt ook in, dat er niet of nauwelijks echt schuldige mensen zijn bij de belastingdienst. In de meeste gevallen slaagt Frederik er goed in om te verklaren waarom belastinginspecteurs en -managers zich onbedoeld onmenselijk gingen gedragen. Soms scheert Frederik echter langs het randje om dit aan te tonen, waardoor sommigen hem nu verwijten zijn boek in dienst van de belastingdienst te hebben geschreven.

Eén passage viel mij zelf op. Hierin wordt verteld over een Turks gastouderbureau, waar de belastingdienst een flinke waslijst aan fouten zou hebben ontdekt. Niet keihard zo gezegd, maar wel geïmpliceerd: de extra controle was terecht. Later wordt het betreffende gastouderbureau echter onslagen van strafvervolging. Dat past niet bij de geconstateerde fouten. Er lijkt dus meer aan de hand te zijn geweest. Ook zie je een patroon in de verhalen: eerst is er een signaal dat nodigt tot onderzoek, maar als er dan weinig tot niets aan de hand blijkt, blijven de belastinginspecteurs zich als een pittbul vastbijten.

Wat in het boek van Frederik onderbelicht blijft: een systeem, zoals een verkeerde bedrijfscultuur, verkeerde prestatie-indicatoren of selectie via ondoorzichtige algoritmen, kan mensen ook aanzetten tot verkeerde beslissingen en verkeerd gedrag. En tot het niet willen meewerken aan procesverbetering, door volledig openheid van zaken te geven, denk aan de roemruchte zwartgelakte dossiers.

Ook Frederik zélf lijkt niet ongevoelig te zijn voor het systeem dat hij wil veranderen, hij wil graag scoren. In het huidige maatschappelijke klimaat krijgt een journalistieke boodschap nauwelijks aandacht als je een 100% genuanceerd verhaal schrijft. Ook de journalistiek is een afspiegeling van onszelf.


Kernprobleem
Het boek van Frederik laat duidelijk zien dat er bij de belastingdienst, naast cultuuraspecten die hij goeddeels onbesproken laat, één kernprobleem was: het moeten werken met te strenge en verkeerde wetgeving én een te strikte uitleg daarvan, ingegeven door maatschappelijke druk om fraude coûte que coûte voorkómen.

Alle schakels in het treurspel, van politici tot rechters, en van belastingmanagers tot de media, hadden dit kernprobleem kunnen blootleggen en tegenmaatregelen voorstellen. Dit gebeurde echter niet of hun stem werd onvoldoende gehoord. Hoewel de meeste mensen het goede wilden, werden veel onschuldige burgers zo het slachtoffer.

Hoe kan dit? Persoonlijk denk ik dat dit komt omdat het kernprobleem toen nog niet duidelijk was. Als Frederik zijn boek tien jaar geleden had geschreven, als een soort toekomstverwachting, dan was er nooit een toeslagenaffaire geweest!  

Ontvang samenvattingen van onze diepgaande praktijkverhalen
Wilt op de hoogte blijven van nieuwe artikelen?
Drie voordelen van gratis registratie:
  1. Elke twee maanden een nieuwsbrief met samenvattingen (maar natuurlijk geen andere mail)
  2. Alle artikelen altijd meteen en volledig lezen (sommige artikelen zijn deels afgeschermd voor niet-geregistreerden)
  3. Toegang tot 300+ praktijkcases procesverbetering
  4. Berichten op het forum kunnen plaatsen en opmerkingen toevoegen aan artikelen

Shared Space
Is het, nadat de gedupeerde ouders zijn gecompenseerd, straks eind goed, al goed?  Dat denk ik niet. Bijna iedereen, ook Frederik, wil dat de belastingdienst meer ‘maatwerk’ gaat toepassen. Daarbij lijkt echter te worden vergeten dat die dienst is ingericht om de letter van de wet toe te passen, niet de geest. Het gaat immers om miljoenen toeslagaanvragen, zodat je maar een korte verwerkingstijd per aanvraag hebt.

De hardheidsclausule, waar Frederik duidelijk een fan van is, lijkt me daarom geen oplossing maar een lapmiddel. Het neemt namelijk geen probleem weg, maar voegt nieuwe complexiteit toe. Hoe objectief wordt de beoordeling van de belastingdienst dan? Wat is onredelijk en wat niet? Ook kan het leiden tot een eindeloze hoeveelheid rechtszaken.

Volgens Frederik zou de belastingdienst kunnen werken als een shared space voor auto’s, fietsen en voetgangers. Dus hoe minder regels, hoe beter. Vooropgesteld: het lijkt me een goed idee dat iedereen die in de problemen raakt, voortaan bij een soort belasting-ombudsman terecht kan. Maatwerk tot regel verheffen lijkt me echter geen goed idee. Je wilt toch niet dat jouw dossier op een onvoorspelbare manier de ‘belastingrotonde’ passeert? Zoiets leidt al snel tot willekeur en is in strijd met een betrouwbare en dus voorspelbare overheid. Bovendien leidt het persoonlijk beoordelen van dossiers tot hoge kosten.

Eenvoudiger
Volgens mij zijn het de onnodig ingewikkelde regels, en niet de uitvoering, die als eerste moeten worden aangepakt. Helemaal geen toeslagen meer en zeker geen voorlopige, is dit wellicht een goed idee? Of je voegt standaard een bedrag voor (al dan niet te gebruiken) kinderopvang toe aan de kinderbijslag. Of je maakt kinderopvang gratis. Ik ben geen belastingspecialist, dus dit zijn maar suggesties.

Het zou al veel helpen als bij elke nieuwe regel eerst zou worden bekeken of je hetzelfde kunt bereiken door de bestaande wetgeving te veréénvoudigen. En bovenal moet je problemen oplossen in samenwerking met alle betrokkenen, dus in dit geval de belastingdienst en de betrokken burgers. Zij weten immers precies wat er mis gaat. Dit zoeken naar de bronoorzaak gebeurde echter niet.

Integendeel, op basis van aannames en halve waarheden werden er op stel en sprong steeds nieuwe beslissingen genomen en nieuwe wetten bedacht. Ook werd er niet gecontroleerd of die aanpassingen wel het gewenste resultaat opleverden, denk aan de bekende plan-do-check-act cyclus in Lean bedrijven. De maatregelen werkten vaak niet en vergrootten de complexiteit, met nieuwe problemen tot gevolg.  

De manier waarop (Lean) bedrijven problemen oplossenDe manier waarop (Lean) bedrijven problemen oplossen: éérst objectief analyseren, dan bronoorzaken opsporen, dan tegenmaatregelen bedenken, en tenslotte monitoren of die goed uitwerken. (Bron illustratie: adviesorganisatie Kepner-Tregoe)


Als een bedrijf
Frederik wekt de indruk dat de toeslagenaffaire ontstond doordat de belastingdienst als een bedrijf werd gerund, strevend naar efficiency, en zonder ruimte voor de menselijke maat.

Maar klopt dit eigenlijk wel? Functioneerde de belastingdienst wel als een bedrijf? Was dat maar het geval geweest, ben ik geneigd te zeggen! Ik heb het dan wel over bedrijven met een (Lean) verbetercultuur zoals Toyota, Scania en Auping. Wat is er in die bedrijven anders dan bij de belastingdienst? Veel!

Klant voorop
Ten eerste stellen de genoemde bedrijven de klant voorop. Daarvoor moet waarde worden gecreëerd. Bij de belastingdienst is de klant de staat en daarmee wij, de burgers. Wij verwachten een betrouwbare overheid. Aan de ene kant wil je dat fraude wordt bestreden, aan de andere kant wil je een faire behandeling als je een fout(je) maakt. Een eventuele boete moet daarbij in verhouding staan tot wat je hebt misdaan.

Ik ben het niet eens met de suggestie van Frederik dat je een kleine fractie aan fraude moet tolereren. Dit komt namelijk op hetzelfde neer als een autofabrikant, die zou zeggen dat een ernstig defect bij een klein aantal auto’s normaal is. Dat zeggen zij niet, bij elke fout (vergelijk de bulgarenfraude) gaan ze op zoek naar de bron en nemen de oorzaak weg, zónder andere defecten (denk aan de toeslagaffaire) te introduceren. Bij de belastingdienst zou zo’n benadering leiden tot steeds minder, en uiteindelijk nagenoeg nul serieuze fraudegevallen. Kleine, al dan niet opzettelijke, foutjes in belastingopgaven blijven natuurlijk altijd bestaan.

Kennisbron
De ophef in de Tweede Kamer over de ‘bulgarenfraude’ was mijns inziens terecht, ook al betrof het een zeer klein percentage van de gevallen. Het is ook niet zo dat het streng aanpakken van die fraude een oorzakelijk verband heeft met de toeslagenaffaire. Er is wél een verband tussen het verkeerd aanpakken van fraude en de toeslagaffaire. Het doel was dus goed, de oplossing slecht.

Als je niets doet aan (bijvoorbeeld door journalisten) aangetoonde fraude, dan is dit strijdig met het principe van ‘een betrouwbare overheid’. Het lokt bovendien nieuwe fraude uit. Een defect is een probleem waarvan je de bronoorzaak moet zien weg te nemen. Hoe vind je zo’n bronoorzaak? Door de werkvloer, in dit geval de belastinginspecteurs, als kennisbron te gebruiken. 

Op soortgelijke wijze had je wellicht een oplossing voor de toeslagenaffaire gevonden zoals: ‘een boete mag niet meer dan twee keer het bedrag zijn dat niet blijkt te zijn betaald’. Ik roep maar iets. Vraag het de vakprofessionals van de belastingdienst, zou ik zeggen.

Go to the Gemba
Binnen Lean bedrijven staat het bevragen van de werkvloer bekend als go to the gemba. Gemba is Japans voor werkplaats, oftewel ‘de plaats waar het gebeurt’. De managers van de belastingdienst hadden mijns inziens hun gemba moeten raadplegen. Voor dit verhaal zou deze aanbeveling zich ook uitstrekken tot de betrokken staatssecretarissen, Tweede Kamerleden en journalisten. En zelfs voor de rechters, toen het eenmaal uit de hand liep.

Dit gebeurde echter allemaal niet. Na de ‘bulgarenfraude’ werd er niet gezocht naar het kernprobleem, maar werd er een fraudeteam gevormd dat moest gaan zorgen voor extra controles. Hun prestatie-indicator: zichzelf terugverdienen. Dat deden ze dan ook. Door zo efficiënt mogelijk te werken, dus via het afvinken van checklists bij toeslagaanvragen, en door zo veel mogelijk boetes op te leggen, waarbij één fout vinkje kon leiden tot terugvordering van járen aan toeslagen.

De genoemde prestatie-indicator heeft niets met het doel, waarde creëren voor klanten, te maken. Dat zie je bij de overheid wel vaker. In een ver verleden denk ik dan aan het quotum voor verkeersboetes, en in het nu aan kostenbeheersing in de zorg via diagnose-behandelcombinaties. Het laatste leidt tot zo veel mogelijk zorg, want preventie levert niets op. 

Systeem
In Lean bedrijven denkt de werkvloer niet alleen mee, maar wordt vóór de invoering van tegenmaatregelen ook overlegd welke oplossing het beste zou kunnen werken en waarom. En na de invoering wordt gemonitord of die oplossing het gewenste effect heeft.

De belastingdienst werd in sommige gevallen een niet te stoppen bulldozer. Duizenden Nederlanders verloren werk en huis, en raakten in een schuldencrisis. Dit ligt echter niet aan de gemiddelde belastinginspecteur.

Het is namelijk (vrijwel) nooit de mens die een probleem veroorzaakt, maar het systeem, dat ben ik helemaal eens met Frederik. Om diezelfde reden helpt het niet als een minister, een staatssecretaris, of zelfs een voltallig kabinet aftreedt. Dit suggereert dat een probleem wordt veroorzaakt door wie erbij betrokken is, en leidt af van een onderzoek naar het waarom.

In (Lean) bedrijven zoals truck-producent Scania kunnen mensen de productieketen stil leggen als er een probleem isIn (Lean) bedrijven zoals truck-producent Scania kunnen mensen de productieketen stil leggen als er een probleem is. Bij de belastingdienst kon de afdeling Toeslagen dat niet.


Andon

Stel dat Toyota een kwaliteitsprobleem (vergelijk de bulgarenfraude) op soortgelijke wijze zou oplossen als de belastingdienst. Dus niet door de bronoorzaak weg te nemen, maar door de introductie van extra strenge inspecties en buitenproportionele sancties. Logisch toch dat zoiets niet werkt?

In Lean bedrijven geldt het adagium: als er een probleem is of dreigt, stop de productie! Iedereen heeft daartoe de mogelijkheid om via een Andon, een visueel signaal, alarm te slaan en het eigen werk en daarmee de hele productieketen stil te leggen. Hiertoe is een veilige cultuur noodzakelijk, waarin je niet wordt afgerekend op fouten, maar waarin fouten als een kans worden beschouwd om te leren. Een cultuur dus, waarin het toegeven van een fout als positief wordt gezien! En een cultuur waarin er respect is voor de mening en de professionaliteit van de medewerkers. Ik denk dat de werkvloer bij de belastingdienst nu terecht klaagt dat zij de schuld van de toeslagenaffaire in hun schoenen geschoven krijgen.

Hadden de belastinginspecteurs maar eenvoudig kunnen stoppen met het opleggen van buitenproportionele boetes! Dan had een onderzoek kunnen worden gestart naar een andere oplossing.

Cultuurverandering
Hiervoor is echter een cultuurverandering nodig. Hoewel de belastinginspecteurs nu worden afgeschilderd als onmensen, laat Frederik duidelijk zien dat sommigen van hen járenlang aan de bel trokken, en erop wezen dat regels veel te hard uitvielen. Deze alarmeringen verbleekten evenwel op de route naar de ministeries. En er bleven niet meer dan vage bewoordingen van over in de voorlichting aan de Kamer.

In plaats van stoppen met ‘de productie’ had de belastingdienst ook iets anders kunnen doen: melden dat de wet onuitvoerbaar was, en vervolgens zélf het evenredigheidsbeginsel toepassen: boetes geven die passen bij het (vermeende) vergrijp. Dus de regels zo toepassen dat de klant, en dat zijn alle burgers van Nederland, voorop blijft staan. En wat willen die burgers: fraudeurs bij de bron aanpakken én geen onredelijke sancties bij al dan niet bewust gemaakte foutjes. Je kunt niet in alle redelijkheid verwachten dat productiemedewerkers daartoe zelf nieuwe regels, werkstandaarden in Lean jargon, gaan verzinnen. Dit is iets wat samen met het management moet gebeuren, en daar maken in dit geval ministeries en de Tweede kamer deel van uit.

Stel dat de belastingdienst zelf hun beleid had aangepast, dan was er wellicht ook een proces gekomen bij de Raad van State, maar dan met de vraag: heeft de belastingdienst deze groep ouders ten onrechte met coulance behandeld? Ik vermoed dat dit tien jaar geleden dan al tot de uitspraak had geleid die nu pas in 2019 kwam: je mag afwijken van een wet, als de letterlijke toepassing daarvan niet het beoogde effect oplevert.

Wij danken onze partners/adverteerders, door hen kunnen wij onafhankelijke artikelen maken!
Willekeurige adverteerder Lean, ontdek hoe zij het gedachtegoed op deze website toepassen:

LeanENTLeanENT

LeanENT bestaat uit een elftal zeer enthousiaste, betrokken en bedreven consultants. Wij begeleiden sinds 2003 organisaties bij de implementatie van Lean. Door onze ambitie om de beste Lean consultants ter wereld te zijn, zijn wij in staat om, samen met medewerkers, organisaties in beweging te brengen én te houden.

De LeanENT verbetermethodiek is gebaseerd op ruim 14 jaar praktijkervaring binnen de industrie, de zorg, de publieke sector en de bouw. Wij dagen mensen uit om inventief én effectief hun eigen werkprocessen te verbeteren. Véél meer doen met véél minder inspanning en héél véél enthousiasme. Mensen bewegen tot resultaten dat is de kern van onze aanpak.

> Naar website

Haagse kliek
Het kabinet voert uit, en de Kamer controleert, zo zou het moeten. Hiermee lijkt er echter iets mis. Zoals Pieter Omtzigt het uitdrukt is er sprake van een ‘Haagse kliek’, een verwevenheid tussen het kabinet en de Kamer. Dat klopt denk ik wel. Via coalitieakkoorden is het mogelijk dat er besluiten worden genomen waar slechts een minderheid van de Nederlanders het mee eens is. Na het stemmen staat de ‘klant’ dus niet altijd meer centraal.

Daarnaast is het zo, zoals Jesse Frederik treffend beschrijft, dat Kamerleden graag willen ‘scoren’. Het aftreden van bewindspersonen versterkt de vervreemding bij de kiezer. Het kan enerzijds zijn dat je als bewindspersoon het veld moet ruimen voor iets wat een voorganger niet goed heeft geregeld, anderzijds kun je vrolijk terugkeren in dezelfde rol in een volgend kabinet, terwijl je eerder ‘je conclusies trok’. Beide zaken zie ik niet gebeuren in een bedrijf.

Afleiding
Ik heb me zelf weleens afgevraagd wat er zou gebeuren als ik met fantastische ideeën, bijvoorbeeld als Corona-minister, in het kabinet zou komen. Ik denk dat ik binnen de kortste keren zo moe zou zijn van het beantwoorden van veelal onnodige vragen dat ik geen tijd en energie meer zou hebben voor het oplossen van de échte problemen.

Vergelijk het met de situatie van mensen die nu thuiswerken, met al hun kleine kinderen om hen heen. Veel van hen verzoeken hun kinderen om zich éérst te bedenken: 'weet ik op deze vraag niet zélf het antwoord?'. De Tweede Kamer lijkt soms op een klas met kleine kinderen, die wedijveren wie het meeste aandacht krijgt..

Al die vragen, dat stoort toch enorm? Door alle afleiding loop je als minister of staatsecretaris al gauw achter de feiten aan, gaat fouten maken, en krijg je vervolgens nog meer kritische vragen. Zo beland je in een vicieuze cirkel, met aftreden als gevolg. In het begin van de jaren negentig werd er elke dag gemiddeld slechts één motie ingediend, ontdekte Frederik. Nu zijn dat er al meer dan tien! Als kamerlid zie je dan door de bomen het bos niet meer: welke motie is nu van wezenlijk belang, en verdient het om je er écht in te verdiepen?

Helpen oplossen
Wat Kamerleden én journalisten volgens mij veel meer moeten doen? Go to the gemba, met alle betrokkenen rond een probleem spreken en als dat niet lukt via WOB-verzoeken informatie opvragen. En als parlementariër dan pas Kamervragen stellen, een spoeddebat aanvragen, of een motie indienen. Dit is hoe Pieter Omtzigt en Renske Leijten de toeslagenaffaire aan het licht brachten.

Omtzigt en Leijten krijgen nu alle lof, maar daarbij moet wel worden aangemerkt dat zij langs de zijlijn stonden. Ook werkten zij samen met de volhardende advocate Eva González Pérez en de onderzoeksjournalisten Pieter Klein en Jan Kleinnijenhuis.

Op camera
Het probleem is, stelt Frederik terecht, dat je als kamerlid veel meer opvalt als je moord en brand schreeuwt, dan dat je op de achtergrond onderzoek uitvoert naar hoe het nu écht zit. Anders gesteld, Kamerleden moeten minder problemen benoemen, en er meer helpen oplossen. Maar ja, zo kom je niet op camera en trek je geen stemmen. Frederik komt met het idee om wetten op vaste momenten te evalueren. Dat lijkt me een goed idee, mits daarbij dan wel alle betrokkenen worden geraadpleegd, dus zowel de uitvoerders van een wet als de burgers die ermee te maken hebben.

Frederik heeft ook stevige kritiek op de media: ook journalisten zouden zich te veel laten meeslepen door de waan van de dag, en te veel willen scoren. Slechts één op de vijf wetten leidt tot meer dan één artikel in de landelijke dagbladen, ontdekte hij.

‘Tegels lichten’ hoort bij journalistiek werk, en daarmee soms ook het bewust veroorzaken van ophef. Ik ben het echter wel met Frederik eens dat overdrijving schadelijk is, en hetzelfde geldt voor oproepen tot instantane actie. Daarnaast is het belangrijk dat er, na het maken van een punt, voldoende ruimte is voor nuancering en bijstelling. Het klimaat in de maatschappij bemoeilijkt dit echter.

Diepgaande en genuanceerde verhalen lijken mensen al snel te vervelen. Als je veel likes wilt op sociale media, dan lukt dat veel makkelijker met een ongezouten mening of column dan met een gebalanceerd betoog. De maatschappij, dat zijn wij. De belastingdienst én de journalistiek zijn daar een afspiegeling van.


Aanvullingen lezers
Login om hier uw bijdrage te plaatsen! Heeft u geen password, vraag dit eerst aan

Belastingdienst omarmde Lean niet echt
Door (Naam_Bedrijf) Eric5_Company op 28-02-2021:
"In de jaren dat dit speelde was ik Black Belt Lean adviseur, en later teamleider van het team "Lean en managementadvies" bij de Belastingdienst. Lean werd daar jaren terug geïmplementeerd omdat de toenmalig Directeur Generaal daar toen veel mee had. De belastingdienst heeft deze verbeterfilosofie toen slechts tijdelijk omarmd, bij de ene directie intensiever dan de andere. Zoals dat bij de belastingdienst veel gaat: men ging van managementhype naar managementhype. Lean werd daardoor amper geïnternaliseerd. De leercirkel, openstaan voor klachten als trigger voor verbetering en het bezoeken van de Gemba om op zoek te gaan naar root causes, dit alles wordt niet structureel gehanteerd. En wat zeker niet gehanteerd wordt, is het in het artikel genoemde Andon-koord! Niemand is echt op de rem gaan staan. Er is keer op keer "hersteld" (net zoals dat nu wéér lijkt te gaan gebeuren), zónder af te dalen naar de grondoorzaak. En daarmee zijn er toch echt "schuldigen" aan te wijzen: de beslissers die het zagen misgaan en die toch als hamsters in het molentje bleven ronddraaien. Daarnaast toch ook de media. De hijgerige verslaggeving, van incident naar incident terwijl..."
lees verder


Uitvoeringsorganisatie in politiek krachtenveld
Door (Naam_Bedrijf) Roel_Academy op 04-03-2021:
"De analyse in dit artikel is erg interessant. En ik ben het met je eens dat als de Belastingdienst als een bedrijf zou zijn georganiseerd, het er waarschijnlijk anders (beter?) aan toe zou gaan. Ik heb echter twee kanttekeningen:
1. De belastingdienst is geen (commercieel) bedrijf, maar opereert in een politiek krachtenveld
2. Het invoeren van Lean principes in een dergelijke grote overheidsorganisatie stuit op vele uitdagingen, zeker als je dit op een top-down management / control-achtige wijze wilt doen.
Als uitvoeringsorganisatie wordt het werk van de belastingdienst voortdurend beïnvloed door politieke besluiten en de politieke waan van de dag. Niet alleen (de aard van) het werk en de prioriteiten daarin veranderen voortdurend, maar ook de verantwoordelijken binnen de dienst veranderen steeds, of doen er alles aan om hun posities te behouden, al dan niet door mee te waaien met de politieke wind van dat moment. Dan verschuift het belang van de klant (burger) al snel naar de achtergrond. Als een managementconcept als Lean dan al voet aan de grond krijgt, dan kan dat bij de volgende verandering of reorganisatie weer van de agenda verdwijnen.
Daarbij is..."
lees verder


Hulp nodig bij verandermanagement en leiderschap?

Verwijzen naar dit artikel op internet?
Gebruik als link: https://www.procesverbeteren.nl/change_management/Zo_hadden_we_het_niet_bedoeld.php

TWI InstituutPIT