Transparanter kunnen we het maken

Naar aanleiding van mijn recensie van het boek ‘Zo hadden we het niet bedoeld’ over de belastingdienst, maakte ik zelf óók een analyse van de toeslagenaffaire. Die voegde ik toe aan de boekbespreking.

Bij de belastingdienst heerst kennelijk een gesloten cultuur, waarin er weinig ruimte is voor het vrijelijk bespreken van problemen. En voor het in alle openheid oplossen daarvan, samen met de medewerkers. Daarnaast had de belastingdienst Toeslagen te dealen met overmatig complexe wetgeving, die geleidelijk steeds strenger werd uitgelegd. Dit ten gevolge van maatschappelijke druk om fraude te voorkómen. Op zich niets mis mee, zij het dat het fraudeprobleem niet bij de bron werd aangepakt, maar achteraf, dus bestrijden in plaats van voorkómen. Niet Lean dus. Er kwam een overhaast opgetuigd fraude-opsporingsteam, dat óók nog eens als prestatie-indicator meekreeg dat zij zichzelf moesten terugverdienen!

Het gevolg is bekend: duizenden ouders werden ten onrechte bestempeld als fraudeur, en moesten járen aan kinderopvangtoeslag terugbetalen, of kregen geen toeslag meer. Hoe kan het, dat dit probleem niet vroegtijdig werd gesignaleerd?

In zijn boek wijst Jesse Frederik het systeem rondom de belastingdienst aan als dader.
Dit is plausibel, maar een fout systeem bevordert óók verkeerd gedrag, én het pleit niet iedereen vrij!

De klant van de belastingdienst is de overheid. Daarmee zijn wij, de burgers, dat ook. Wij willen aan de ene kant fraude-bestrijding, en aan de andere kant een faire behandeling als je een (vermeende) fout maakt. Deze twee vormen een delicaat evenwicht. Dat vergt voor elk probleem een gedegen probleemanalyse, en dus geen micro-management in de vorm van gestapelde en steeds complexere wetgeving vanuit de Tweede Kamer. En, na het oplossen van een probleem, monitoring of het wel zo uitpakt als bedoeld.

Signalen van ontevreden klanten (burgers) moet de belastingdienst als een káns gaan zien, er gaat (mogelijk) iets fout. Om te weten wát, is openheid cruciaal. Daarom zoeken Lean bedrijven in zo’n geval niet naar schuldigen (een staatssecretaris die moet opstappen), maar naar fouten in het systeem. En dat doe je niet via jumping to conclusions, maar door het probleem eerst grondig te analyseren. Einstein zei niet voor niets: ‘If I had an hour to solve a problem, I'd spend 55 minutes thinking about the problem’.

Op twee momenten functioneerde dit niet bij en rondom de belastingdienst, waardoor de toeslagenaffaire ontstond. Anders dan bij een gewoon bedrijf zijn er meerdere bestuurslagen, die dit voor een belangrijk deel verklaren. Je hebt als uitvoerder de Belastingdienst, daarboven de ministeries, en daar weer boven de bewindspersonen en de Tweede Kamer. Zij bepalen via wetgeving de kaders. Dus eigenlijk deed het ministerie van financiën, toen zij vorig jaar aangifte deed tegen de belastingdienst, daarmee ook aangifte tegen zichzélf!

Het eerste belangrijke moment in de route naar de toeslagenaffaire is de ‘bulgarenfraude’ (overigens een denigrerende term) in 2013. Bulgaarse ‘katvangers’ kregen destijds met valse huurcontracten en arbeidsovereenkomsten een BSN-nummer, waarmee vervolgens huur- en zorgtoeslag werd aangevraagd. Dit probleem bereikte de Tweede Kamer niet via de werkvloer van de afdeling Toeslagen, zoals had gemoeten, maar via een Brandpunt uitzending. Het gevolg: grote publieke ophef. Daardoor werd geen tijd genomen om rustig naar de bronoorzaak te zoeken, wat je bij (Lean) probleemoplossing doet. Politieke debatten beginnen namelijk, om kiezers te winnen, vaak vanuit voorgestelde directe actie. Het gevolg was, dat de Tweede Kamer het fraudeprobleem op een foutieve manier oploste, onder meer met de instelling van het genoemde fraude-opsporingsteam. Preventie was natuurlijk veel beter geweest!

Dit had nog niet tot de toeslagenfraude hoeven leiden, mits signalen van ouders (klanten) die ten onrechte het stempel van fraudeur kregen, niet waren genegeerd. Een Lean-bedrijf zou in zo’n geval Go to the Gemba (probleemplek) toepassen, om vast te stellen wat het probleem is. Dat gebeurde echter niet, zélfs niet toen medewerkers van de afdeling Toeslagen aan de bel trokken.

Daar kwamen nog de ernstige feiten bij van etnisch profileren en de falende rechtsbescherming van de ouders, tot de Raad van State toe. Hierdoor konden de ouders zelf ook geen kant op.

In een Lean belastingdienst zouden de medewerkers de productie (in dit geval van aanmaningen en inhoudingen) hebben mogen stilleggen. In een Lean bedrijf is alles bovendien zo veel mogelijk zichtbaar voor alle betrokkenen, visueel management wordt dit genoemd. Daarnaast is er een manier om problemen, met name klant-gelateerde (!), te ‘escaleren’ naar hogere managementniveaus. Ten derde worden de missie en de doelen op alle niveaus op elkaar afgestemd, Hoshin Kanri heet dit.
 
De belastingdienst is jarenlang bezig (geweest) met Lean, zie ook de reacties op mijn analyse van de toeslagenaffaire. Lean was er echter enkel op efficiency gericht, en daardoor waren ál de genoemde aspecten niet aanwezig. Daaraan droeg bij, dat waar hierboven ‘Lean bedrijf’ staat, dat dit bij de belastingdienst óók de betrokken ministeries, de bewindspersonen, en de Tweede Kamer omvat. En zelfs de media en wij als burgers sturen een beetje mee.

Als er zó veel schotten zijn, wordt het wel heel moeilijk om problemen te rapporteren. Kent u dat spelletje nog, waarbij je als kind een bericht moest doorgeven via een rijtje kinderen? Van je boodschap bleef dan weinig over! Hetzelfde gebeurde met de berichten van gedupeerde ouders, die als ‘klant’ aan de bel trokken. En dan heb ik het nog niet eens over schakels in de keten die informatie bewust filteren, denk aan het inmiddels roemruchte zwartlakken.

De bottomline is, dat er een oplossing moet komen om de Gemba (werkvloer) van de belastingdienst zichtbaarder te maken voor álle betrokken bestuurders, én een systeem op te tuigen voor probleemsignalering en -oplossing. Het motto voor de belastingdienst Toeslagen zou moeten worden: ‘transparanter kunnen we het maken’!

De toeslagenaffaire lijkt me een les voor alle overheidsorganisaties, en voor maatschappelijke organisaties zoals de politie, de brandweer, de zorg en het onderwijs. Ook bij hen is er immers sprake van een complexe en politiek beïnvloedde aansturing.

Dr Ir Jaap van Ede,
hoofdredacteur procesverbeteren.nl

> Reageren op deze blog?
   Een kopie staat op ons forum, waaronder u uw reactie kunt plaatsen!